Associazione Giuristi Democratici Libro Bianco

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AUTONOMIA DIFFERENZIATA
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a) Premessa
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Negli anni novanta del secolo scorso, l'Italia attraversava una grande
ubriacatura federalista. A dispetto dei tanti che allertavano sugli
enormi problemi, anche pratici, che comportava ampliare la potestà
legislativa delle regioni, le forze politiche maggioritarie sembravano
attraversate da una vera febbre devolutiva.

La modifica del Titolo V della Costituzione è quindi approvata sul
finire della legislatura per volontà della maggioranza, che allora era
di centrosinistra. Il testo fu proposto il 19 settembre 2000, e poi
votato il 21 settembre nel testo oggi vigente.

L\'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, nel testo riformulato,
prevede la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di
autonomia alle Regioni a statuto ordinario (c.d. \"regionalismo
differenziato\" o \"regionalismo asimmetrico\", in quanto consente ad
alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre), ferme restando
le particolari forme di cui godono le Regioni a statuto speciale (art.
116, primo comma).

L\'ambito delle materie nelle quali possono essere riconosciute tali
forme ulteriori di autonomia concernono: tutte le materie che l\'art.
117, terzo comma, attribuisce alla competenza legislativa concorrente;
un ulteriore limitato numero di materie riservate dallo stesso art. 117
(secondo comma) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato: a.
organizzazione della giustizia di pace; b. norme generali
sull\'istruzione; c. tutela dell\'ambiente, dell\'ecosistema e dei beni
culturali.

L\'attribuzione di tali forme rafforzate di autonomia deve essere
stabilita con legge rinforzata: in altri termini, in primo luogo vi deve
essere un\'intesa fra lo Stato e la Regione, acquisito il parere degli
enti locali interessati, nel rispetto dei princìpi di cui all\'art. 119
Cost. in tema di autonomia finanziaria; successivamente il testo deve
essere approvato dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti.

La norma così introdotta non ha avuto attuazione immediata. Con la legge
di stabilità per il 2014, il Parlamento ha approvato alcune disposizioni
di attuazione dell\'art.116, terzo comma, Cost., relative alla fase
iniziale del procedimento.

Dopo i referendum in Lombardia e Veneto del 2017 e la richiesta
dell\'Emilia Romagna, queste regioni hanno firmato, il 28 febbraio del
2018, col governo Gentiloni ormai da tempo dimissionario una pre-intesa,
relativa a cinque materie specifiche (tutela di ambiente, salute,
istruzione, lavoro e rapporti internazionali),

Si prevede per la prima volta per quelle regioni il principio della
compartecipazione ai tributi erariali, cioè per la prima volta si
prevede che la spesa prestabilita ad esempio per sanità ed istruzione
dipenda dalle tasse riscosse in più in una specifica regione. Fino ad
oggi, invece, la ripartizione dei fondi fra le regioni viene effettuata
in base ai fondi spesi negli anni precedenti (spesa storica); viceversa
le regioni che chiedono il trattamento differenziato vogliono sganciarsi
da questo criterio generale ed affermare il principio per cui le somme
loro erogate devono dipendere da quante tasse pagano i cittadini
residenti sul loro territorio.

Sarebbe un passaggio epocale, anche dal punto di vista culturale, ed un
enorme successo per il movimento federalista. Infatti si stabilirebbe il
principio in virtù del quale il livello dei servizi nella regione non
dipende dai 'bisogni' ma dal 'reddito' regionale . Il giudizio dei
Giuristi Democratici, su questa innovazione, è ovviamente negativo.

b) Profili problematici
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Quer pasticciaccio brutto del regionalismo italiano: così sintetizza
Mario Dogliani in uno scritto del febbraio 2019, segnalando che il
regionalismo differenziato non è una questione tecnico-amministrativa,
ma un processo di capitale significato politico che potrebbe mettere in
discussione il principio di eguaglianza tra gli italiani nella fruizione
dei servizi pubblici nazionali e nelle condizioni di vita dei cittadini
abitanti le diverse regioni, sino alla messa in pericolo dello stesso
principio di unità nazionale.

Secondo i commentatori il progetto di autonomia differenziata rischia di
violare implicitamente i principi costituzionali di perseguimento
dell'eguaglianza sociale (artt.3, 32) e di integrità della Repubblica
(artt.5, 117-118-119), di parità e progressività della tassazione
(art.53) e di determinazione di principi della funzione legislativa
(art.76).

La disposizione dell\'art. 116 comma 3° della Costituzione si intreccia
inevitabilmente con il recentissimo contesto storico in cui -- a partire
dal 2017, anno dei referendum consultivi tenuti in Veneto e in
Lombardia, sino ad oggi -- si è assistito ad una estensione smisurata
dell\'istanza \'autonomistica\' di alcune Regioni, in specie del Nord
Italia.

Da un iniziale "richiesta" di trasferimento alle regioni di 5 materie
tra quelle indicate dall\'art. 117, si è passati (Veneto e Lombardia in
particolare) alla pretesa di deliberare sulla totalità delle materie:
non è irragionevole pensare che l\'ampliamento sia dipeso da motivi non
di natura costituzionale ma di natura politica, secondo un disegno
trasversale che accomuna varie forze.

Testo e contesto, dunque: testo che però "va maneggiato con cura"
(cit.), perché l\'art. 116 3° comma come modificato nel 2001 consente
applicazioni in conflitto con altre norme dell\'ordinamento
costituzionale e con i principi che le dettano, primo fra tutti l\'unità
e l\'indivisibilità della Repubblica.

Cosa significa "ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia
possono essere attribuite ad altre Regioni"?

Significa innanzitutto che le competenze legislative regionali richieste
non possono essere dannose o pregiudizievoli allo Stato o ad altre
Regioni, pena il dissolvimento della unitarietà del Paese.

Significa che nessuna "ulteriore autonomia" può prescindere dal rispetto
dei diritti fondamentali: uguaglianza tra i cittadini, in primis, in
attuazione dell\'art. 3 della Costituzione, che è compito dello Stato
tutelare e far osservare; ma soprattutto uguaglianza e solidarietà
redistributiva fondano l\'imposizione tributaria disegnata dall\'art. 53
cost. Una lettura estremistica dell\'autonomia fiscale pretende la
redistribuzione del prelievo fiscale entro lo stesso territorio,
dimenticando che gli individui sono tassati in base alla loro capacità
contributiva, non in base alla residenza; e se si restituiscono servizi
inerenti ai diritti civili e sociali non in base alle necessità di
ciascuno ovunque si trovi, ma su base territoriale, si divide lo stato
in aree reddituali e si realizza una secessione iniqua, su criteri di
merito del tutto infondati e pretestuosi e a costituzione formalmente
invariata.

Ma non è solo un problema fiscale e di risorse, ma anche di competenze e
regole: si pensi alla salute, all\'istruzione, al governo del
territorio: materie che hanno evidente attinenza con i principi
costituzionali fondamentali sui quali si fonda l\'ordinamento dello
Stato nella sua indivisibilità.

Occorre quindi una particolare attenzione alla concreta attuazione
dell\'art. 116 3° comma: la richiesta deve fondarsi su peculiarità
specifiche - non occasionali o di "convenienza" - della regione e può
sostenersi se circoscritta e giustificata. E, ancora, può riguardare
materie il cui trasferimento alla regione richiedente sia davvero
realizzabile.

Come può ritenersi giustificata una competenza legislativa regionale in
materie come l\'istruzione se gli articoli 33 e 34, nell\'ottica del
principio della libertà di insegnamento e dell\'uguaglianza tra i
cittadini, attribuiscono allo Stato il potere di dettare le norme
generali in ragione dell\'unitarietà culturale del sistema di istruzione
e di ricerca?

Come può ritenersi conforme a Costituzione l\'attribuzione esclusiva
alle regioni richiedenti di materie che per loro natura richiamano la
potestà legislativa statale, come la tutela e sicurezza sul lavoro, i
porti e gli aeroporti civili, le grandi reti di trasporto e di
navigazione?

Nella dottrina costituzionalistica si è ipotizzato un quadro normativo
insostenibile: se Veneto e Lombardia ottenessero l\'autonomia
differenziata a cui anelano, si produrrebbe l\'abrogazione dell\'art.
117 comma 3° per due sole Regioni.

L\'ipotesi dimostra quanto sia labile il confine tra attuazione
costituzionale e incostituzionale dell\'art. 116 3° comma; sfruttando le
potenzialità dell\'art. 116 si potrebbe scardinare l'intero titolo V
prevedendo, come nelle intese con Lombardia e Veneto, la trasformazione
di buona parte delle competenze concorrenti (art. 117, III comma) in
competenze esclusive di solo alcune regioni, sottraendo allo stato anche
le tre materie sue esclusive previste dal II comma dell\'art. 117.

Del resto, l\'emergenza sanitaria è stata vissuta da alcune regioni come
un\'occasione per promuovere la differenziazione e la gestione autonoma
nei propri territori del diritto fondamentale appartenente all\'intera
collettività nazionale; ma l\'emergenza sanitaria ha anche scoperto il
fianco dei fautori dell\'autonomia differenziata, protagonisti negativi
della evidente incapacità di gestire la sanità pubblica e di tutelare il
diritto alla salute degli stessi concittadini regionali: se un
insegnamento proviene dalla lunga gestione della pandemia è la necessità
di gestire il servizio sanitario nazionale secondo criteri coerenti ed
efficaci decisi a livello nazionale secondo un percorso democratico
trasparente e svincolati sia dalle contingenti maggioranze alla guida
delle varie giunte regionali, sia dalle diverse capacità di risposta
alla crisi da parte dei servizi locali.

Dopo le "intese" del 2018-2019 tra governo e regioni, la procedura
sembra essersi arenata nell'elaborazione di una proposta di una
legge-quadro -- per opera del ministero dei rapporti con le regioni - la
cui bozza presenta significative lacune sulla lettura dell\'art. 116 3°
comma (nulla dice su adattamento a specificità locali ed esclusione di
alcune materie dove deve permanere una necessaria uniformità), ma
soprattutto smaschera la sua debolezza di "tenuta": una legge cd
rinforzata prevista nel procedimento dell\'art. 116 3° comma, frutto
dell\'intesa con una regione, potrebbe modificarla, derogarla, abrogare
la legge quadro e a nulla sarebbe valsa la sua eventuale approvazione.
Il parlamento è così ostaggio delle dinamiche politiche fra stato e
regioni e la costituzione rischia di essere stravolta in suoi aspetti
fondamentali; spezzare l\'unità del paese sul tema fiscale e aprire a
radicali differenziazioni di competenze su istruzione e sanità, per
tacer d\'altro, vuol dire dissestare buona parte dell\'impianto
costituzionale ad opera di una legge ordinaria vincolata ad un accordo
politico con delle regioni. Anche per tali ragioni la proposta non è
stata presentata in Parlamento entro la scadenza della legislatura nel
settembre 2022.

Ciò che appare evidente in questo contesto è che, ad oggi, nessun serio
coinvolgimento è stato avviato con i soggetti direttamente interessati
alla vicenda costituzionale del regionalismo differenziato: l\'opinione
pubblica e il Parlamento.

Senza l\'avvio di questo confronto, ogni proposta di attuazione
dell\'art. 116 3° comma rischia di restare appannaggio di limitati
centri istituzionali che certo non rappresentano la comunità nella sua
espressione nazionale.

L'autonomia regionale differenziata verrebbe attuata a scapito anche
delle autonomie locali e degli enti di prossimità, le istituzioni più
vicine alla cittadinanza, in quanto le esproprierebbe di alcuni poteri a
favore di nuovi "carrozzoni" centralizzati e inefficienti, questa volta
però a livello regionale. In particolare, sarebbe soppressa
l\'universalità dei diritti, trasformati in beni di cui le Regioni
potrebbero disporre secondo il reddito dei loro residenti, per poter
usufruire dei quali, nella quantità e qualità necessarie, non basterebbe
essere cittadini italiani, ma esserlo di una regione ricca.

I c.d. LEP, ossia i livelli essenziali delle prestazioni non potrebbero
né prevenire né impedire la frammentazione del paese derivante
dall'autonomia differenziata. Attengono infatti al livello del servizio,
e non all'organizzazione dei poteri pubblici che lo forniscono. La prova
si trae dai LEA, equivalente sanitario dei LEP, che non hanno evitato il
sostanziale dissolvimento del servizio sanitario nazionale.